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Deuda pública y sostenibilidad fiscal
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Conceptos básicos
- La deuda pública es el resultado acumulado de los déficits presupuestarios del pasado, junto con otras operaciones financieras que generan obligaciones para el Estado.
- Comprende los pasivos de todas las administraciones públicas (gobierno central, regional y local, así como fondos de seguridad social) frente a hogares, empresas, instituciones financieras y acreedores externos.
- En la práctica, la medida estándar es la deuda bruta como porcentaje del PIB, lo que facilita la comparación entre países y períodos (https://www.oecd.org/es/data/indicators/general-government-debt.html).
- La sostenibilidad fiscal se refiere a la capacidad de un gobierno para seguir cumpliendo sus obligaciones de gasto y servicio de la deuda sin incurrir en impagos ni requerir ajustes drásticos e inesperados en impuestos o gasto.
- No se trata solo de evitar la insolvencia legal, sino de preservar la estabilidad macroeconómica, la confianza de los mercados y la equidad intergeneracional.
- Los enfoques de sostenibilidad desarrollados por el FMI combinan análisis cuantitativos (trayectorias de deuda bajo distintos escenarios) y juicios cualitativos sobre marcos institucionales y riesgos (https://www.imf.org/es/capacity-development/training/icdtc/courses/fs, https://www.imf.org/es/publications/fandd/issues/2024/06/the-imf-must-lead-on-debt-sustainability-mia-amor-mottley).
- Un matiz clave es la diferencia entre deuda bruta y deuda neta.
- La deuda bruta contabiliza el total de pasivos, mientras que la deuda neta descuenta los activos financieros del gobierno (reservas, depósitos, participaciones).
- La deuda neta puede ser más relevante para evaluar la capacidad real de pago, pero la deuda bruta suele usarse como referencia en reglas y mercados debido a su mayor comparabilidad.
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Definición de deuda pública
- Pasivos brutos del gobierno representan el conjunto total de obligaciones financieras del sector público frente a acreedores internos y externos, medidos sin descontar activos, referencia básica de la deuda pública.
- Administraciones centrales y subnacionales abarcan gobierno central, regional, local y fondos de seguridad social, cuyos pasivos combinados forman la deuda pública consolidada relevante para evaluar la posición fiscal del país.
- Relación con déficits acumulados indica que la deuda pública surge principalmente de déficits presupuestarios pasados no financiados con ingresos corrientes, reflejando decisiones históricas de política fiscal y financiamiento.
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Sostenibilidad fiscal
- Cumplir obligaciones sin impagos resume la idea de sostenibilidad fiscal como capacidad de pagar intereses y principal puntualmente, sin recurrir a reestructuraciones desordenadas ni atrasos que dañen la credibilidad del Estado.
- Evitar ajustes fiscales bruscos implica mantener trayectorias de deuda que no exijan subidas repentinas de impuestos ni recortes drásticos de gasto, reduciendo costos sociales y preservando la estabilidad económica y política.
- Perspectiva intergeneracional destaca que la sostenibilidad fiscal requiere repartir de forma justa entre generaciones la carga de la deuda y los beneficios del gasto público, evitando legados excesivos para los contribuyentes futuros.
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Deuda bruta y deuda neta
- Deuda bruta incluye todos los pasivos registrados del gobierno, como bonos, préstamos y otras obligaciones, sin deducir activos financieros, y por su comparabilidad suele utilizarse como indicador estándar en mercados y reglas fiscales.
- Deuda neta descuenta activos financieros del saldo de deuda bruta, ofreciendo una medida más precisa de la posición patrimonial del Estado y de su capacidad real para hacer frente a las obligaciones contraídas con acreedores.
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Deuda interna y externa
- Deuda en moneda local corresponde a las obligaciones emitidas en la propia divisa del país, lo que reduce el riesgo cambiario pero exige mercados domésticos profundos y políticas macroeconómicas creíbles para sostener la demanda inversora.
- Deuda en moneda extranjera refleja obligaciones denominadas en divisas foráneas, que pueden abaratar el financiamiento inicialmente pero exponen al país a depreciaciones cambiarias que encarecen el servicio de la deuda y aumentan vulnerabilidades.
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Horizonte temporal de análisis
- Corto plazo y liquidez se refieren a la capacidad del gobierno para refinanciar vencimientos inmediatos y cubrir necesidades de caja, de modo que calendarios muy concentrados aumentan el riesgo de crisis de financiación súbita.
- Largo plazo y solvencia aluden a la capacidad estructural del Estado para mantener estable su deuda en relación al PIB, generando superávits primarios suficientes y crecimiento económico que permitan sostener obligaciones sin recurrir a impagos.
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Medición e indicadores de deuda
- Según la OCDE, la deuda pública general se define como la suma de moneda y depósitos, títulos de deuda, préstamos, seguros, pensiones y sistemas de garantías estandarizadas y otras cuentas por pagar, medida como porcentaje del PIB (https://www.oecd.org/es/data/indicators/general-government-debt.html).
- Esta definición amplia captura tanto la deuda explícita en forma de bonos y préstamos como otras obligaciones financieras.
- Más allá del ratio deuda/PIB, los analistas utilizan una batería de indicadores: - Deuda/ingresos públicos: mide cuántos años de ingresos fiscales se necesitarían para pagar la deuda, aproximando la capacidad de pago.
- - Servicio de la deuda/ingresos: relaciona intereses y amortizaciones anuales con los ingresos públicos, indicando la carga directa sobre el presupuesto.
- - Estructura por vencimientos: una deuda concentrada en el corto plazo aumenta el riesgo de refinanciamiento.
- - Composición por moneda: una elevada proporción de deuda en moneda extranjera expone al país al riesgo cambiario.
- - Distribución de tenedores: una base amplia y estable de inversores domésticos reduce la vulnerabilidad a reversiones súbitas de capital.
- En países con mercados financieros más desarrollados, la longitud media de vencimientos y la proporción de deuda a tipo fijo suelen ser mayores, lo que mitiga el impacto inmediato de subidas de tipos.
- En economías emergentes, la deuda más corta y en moneda extranjera genera mayor riesgo.
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Ratio deuda sobre PIB
- Comparación entre países se facilita usando el ratio deuda sobre PIB, que estandariza el tamaño de la economía y permite evaluar si un nivel de endeudamiento es alto o bajo en perspectiva internacional y temporal.
- Evolución en el tiempo del ratio deuda sobre PIB muestra si la trayectoria es creciente, estable o decreciente, información clave para juzgar la sostenibilidad futura de las finanzas públicas y diseñar estrategias de corrección.
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Deuda pública general OCDE
- Moneda y depósitos
- Títulos de deuda y préstamos
- Seguros, pensiones y cuentas por pagar
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Indicadores complementarios
- Deuda sobre ingresos públicos estima cuántos años de recaudación se necesitarían para amortizar la deuda existente, ofreciendo una aproximación directa a la capacidad de pago del Estado y a la presión potencial sobre el presupuesto.
- Servicio de la deuda sobre ingresos mide qué parte de los recursos fiscales se destina cada año a intereses y amortizaciones, indicador central para evaluar espacio presupuestario disponible para otras prioridades de gasto público.
- Perfil de vencimientos describe cómo se distribuyen en el tiempo los pagos de principal, de modo que una concentración en el corto plazo eleva riesgos de refinanciamiento y puede obligar a ajustes fiscales acelerados.
- Distribución por moneda analiza cuánto de la deuda está en divisa local o extranjera, iluminando el grado de exposición a movimientos del tipo de cambio y la importancia de desarrollar mercados domésticos profundos.
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Fuentes estadísticas
- OCDE estadísticas de deuda
- FMI bases de datos fiscales
- Bancos centrales y tesoros
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Dinámica de la deuda pública
- La trayectoria de la deuda pública se puede aproximar con una identidad contable: el cambio en el cociente deuda/PIB depende de (i) el saldo primario como porcentaje del PIB, (ii) el diferencial entre el tipo de interés efectivo de la deuda y la tasa de crecimiento nominal del PIB y (iii) factores no capturados por el déficit (ajustes stock-flujo).
- En términos simplificados, si el tipo de interés supera al crecimiento, la deuda tenderá a crecer salvo que el país registre superávits primarios.
- El saldo primario es la variable fiscal más directamente controlable.
- Un superávit primario sostenido permite estabilizar o reducir el ratio deuda/PIB incluso cuando los tipos de interés son relativamente altos.
- Por el contrario, déficits primarios prolongados hacen crecer la deuda, especialmente cuando se combinan con bajo crecimiento.
- Los ajustes stock-flujo incluyen operaciones como recapitalizaciones bancarias, asunción de deudas de empresas públicas, reconocimiento de atrasos o variaciones en los depósitos del gobierno.
- Estos elementos pueden provocar saltos en el nivel de deuda sin pasar por el déficit convencional, por lo que la vigilancia de pasivos contingentes es esencial.
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Identidad de la deuda
- Saldo primario es el resultado fiscal antes de intereses, variable que los gobiernos controlan con impuestos y gasto, y que determina en gran medida si la deuda se estabiliza, aumenta o se reduce respecto al PIB.
- Diferencial interés-crecimiento recoge la diferencia entre el tipo medio que paga la deuda y la tasa de crecimiento nominal, factor que, junto al saldo primario, define la dinámica del cociente deuda sobre PIB en el tiempo.
- Ajustes stock-flujo representan discrepancias entre el déficit anual y el cambio en la deuda, incluyendo operaciones como recapitalizaciones bancarias o asunción de pasivos ocultos, que pueden generar saltos en los niveles de endeudamiento.
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Saldo primario y política fiscal
- Superávits primarios sostenidos permiten estabilizar o reducir gradualmente el ratio deuda sobre PIB incluso cuando los tipos de interés son elevados, enviando señales de disciplina fiscal que fortalecen la confianza de inversores y ciudadanos.
- Déficits primarios persistentes empujan la deuda al alza, especialmente si coinciden con bajo crecimiento o tipos de interés altos, reduciendo el margen de maniobra de la política fiscal y elevando la probabilidad de crisis futuras.
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Choques macroeconómicos
- Recesiones y menor crecimiento empeoran la dinámica de la deuda porque reducen ingresos tributarios, aumentan gastos automáticos y elevan el peso del servicio de la deuda en el PIB, dificultando mantener trayectorias fiscales sostenibles.
- Aumentos abruptos de tipos de interés encarecen el refinanciamiento de la deuda y elevan el costo de nuevos préstamos, presionando el presupuesto público y pudiendo desencadenar dudas sobre la sostenibilidad en países muy endeudados.
- Devaluaciones y tipo de cambio afectan fuertemente a países con deuda en moneda extranjera, porque una depreciación de la divisa local incrementa el valor en moneda nacional de las obligaciones y tensiona las cuentas fiscales.
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Pasivos contingentes
- Garantías del sector público incluyen avales a bancos o empresas, que mientras no se ejecutan son pasivos contingentes, pero si se materializan pueden incrementar abruptamente la deuda y requerir apoyo presupuestario significativo.
- Rescates bancarios y empresas públicas suelen implicar inyecciones de capital o asunción de pasivos privados por parte del Estado, transformando riesgos latentes en deuda explícita y evidenciando la importancia de supervisar estas entidades.
- Asociaciones público-privadas riesgosas pueden generar compromisos de pago futuros no plenamente registrados como deuda, de modo que una mala distribución de riesgos o garantías excesivas termina aumentando la carga fiscal a largo plazo.
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Análisis de sostenibilidad fiscal
- Los análisis de sostenibilidad de la deuda (Debt Sustainability Analysis, DSA) son herramientas sistemáticas para evaluar si la política fiscal actual es compatible con una deuda estable o decreciente en el tiempo.
- El FMI y otros organismos utilizan marcos de DSA que constan de varias etapas (https://www.imf.org/es/capacity-development/training/icdtc/courses/fs): - Proyección de variables macroeconómicas clave (crecimiento, inflación, tipos de interés, tipo de cambio).
- - Proyección de saldos fiscales (incluido el saldo primario) en función de supuestos sobre ingresos y gasto.
- - Cálculo de trayectorias de deuda bajo un escenario base.
- - Aplicación de pruebas de tensión con choques estándar (menor crecimiento, tipos más altos, depreciaciones, realización de pasivos contingentes).
- - Evaluación de vulnerabilidades mediante indicadores de estrés (máximo de deuda, servicio de la deuda, brechas respecto a umbrales prudenciales).
- Estos ejercicios proporcionan señales tempranas de riesgo y cuantifican el ajuste necesario en el saldo primario para alcanzar un nivel objetivo de deuda en un horizonte dado.
- La discusión reciente subraya que el análisis cuantitativo debe complementarse con una lectura cualitativa de instituciones, credibilidad y riesgos políticos (https://www.imf.org/es/publications/fandd/issues/2024/06/the-imf-must-lead-on-debt-sustainability-mia-amor-mottley).
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Marco DSA del FMI
- Escenario macroeconómico base
- Proyección de saldos fiscales
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Pruebas de tensión y escenarios
- Choques de crecimiento y tipos se simulan en pruebas de tensión de sostenibilidad, analizando cómo variaciones adversas en la actividad económica o en el costo del financiamiento afectan las trayectorias proyectadas de deuda pública.
- Riesgos cambiarios y de refinanciamiento se exploran en escenarios adversos del análisis de deuda, valorando qué ocurriría si se deprecia la moneda o se dificulta renovar vencimientos, para anticipar vulnerabilidades y necesidades de ajuste.
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Indicadores de vulnerabilidad
- Pico de deuda proyectada indica el nivel máximo que alcanzaría el cociente deuda sobre PIB bajo determinados supuestos, ayudando a juzgar si ese valor es manejable o se acerca a umbrales asociados con mayor probabilidad de crisis.
- Servicio de la deuda máximo señala el punto en que pagos de intereses y amortizaciones representan la mayor carga anual sobre ingresos, permitiendo evaluar si ese esfuerzo sería políticamente y económicamente sostenible en el tiempo.
- Brechas respecto a umbrales prudenciales comparan indicadores de deuda y servicio con valores de referencia utilizados por organismos internacionales, identificando si un país se acerca a zonas de alto riesgo que justifican acción preventiva.
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Uso del DSA en política
- Definir metas de deuda consiste en usar resultados del análisis de sostenibilidad para fijar objetivos cuantitativos de endeudamiento a mediano plazo, alineando la política fiscal con niveles considerados seguros y compatibles con el crecimiento.
- Calibrar ajustes fiscales requeridos implica traducir la brecha entre la trayectoria actual y la deseada de deuda en cambios concretos del saldo primario, determinando magnitud y temporalidad del esfuerzo de consolidación necesario.
- Comunicar resultados a mercados supone presentar de forma transparente diagnósticos de sostenibilidad, supuestos y planes de ajuste, con el fin de anclar expectativas de inversores, reducir incertidumbre y fortalecer la credibilidad fiscal.
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Reglas fiscales y marcos institucionales
- Las reglas fiscales buscan corregir el sesgo político hacia el déficit y la acumulación de deuda.
- Se pueden clasificar en: - Reglas de saldo: fijan límites a déficit o superávit.
- - Reglas de deuda: establecen techos al ratio deuda/PIB.
- - Reglas de gasto: limitan el crecimiento del gasto total o primario.
- - Reglas de saldo estructural: apuntan a un saldo ajustado por ciclo y operaciones extraordinarias.
- La eficacia de las reglas depende de su diseño (claridad, realismo, facilidad de comunicación) y de la existencia de mecanismos de supervisión y corrección.
- La OCDE enfatiza la necesidad de repensar reglas para hacerlas más simples, transparentes y coherentes con la gestión de riesgos fiscales, incluyendo cláusulas de escape bien definidas para choques excepcionales y marcos de corrección creíbles (https://one.oecd.org/document/GOV/SBO(2024)10/en/pdf).
- El ejemplo de Perú ilustra la importancia de la disciplina fiscal: tras un historial de resultados sólidos, la relajación de reglas, la adopción de medidas de gasto sin financiamiento y nuevos gastos tributarios han debilitado su marco fiscal, elevando riesgos a pesar de una deuda relativamente baja (https://www.oecd.org/es/publications/estudios-economicos-de-la-ocde-peru-2025_626594d0-es/full-report/achieving-strong-growth-and-safeguarding-fiscal-sustainability_000545c6.html).
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Tipos de reglas fiscales
- Reglas de saldo y deuda fijan límites numéricos a déficit o al nivel de endeudamiento, buscando contener el sesgo político al gasto excesivo y proporcionar anclas claras para la conducción de la política fiscal en el tiempo.
- Reglas de gasto establecen techos al crecimiento del gasto público total o primario, favoreciendo que los ingresos extraordinarios se destinen a reducir deuda o ahorrar, y evitando expansiones procíclicas difíciles de revertir posteriormente.
- Reglas de saldo estructural apuntan a resultados fiscales ajustados por ciclo y factores extraordinarios, de modo que la política estabilice la economía en recesiones y acumule colchones en épocas de bonanza sin comprometer la sostenibilidad.
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Diseño de reglas efectivas
- Claridad y simplicidad son requisitos clave de reglas fiscales efectivas, porque diseños complejos dificultan la comunicación al público, abren espacio a reinterpretaciones creativas y reducen la capacidad de exigir rendición de cuentas.
- Flexibilidad ante choques exige incorporar cláusulas de escape y mecanismos bien definidos para suspender temporalmente reglas fiscales en crisis, garantizando al mismo tiempo trayectorias creíbles de retorno a la senda de referencia.
- Mecanismos de corrección especifican cómo se revertirán desviaciones respecto a las metas fiscales, estableciendo horizontes, medidas automáticas o planes de ajuste que refuercen la disciplina y la credibilidad del marco de reglas vigente.
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Instituciones fiscales independientes
- Consejos fiscales son organismos independientes que analizan la política presupuestaria, evalúan el cumplimiento de reglas y emiten recomendaciones técnicas, contribuyendo a mejorar la transparencia, la calidad del debate y la disciplina fiscal.
- Evaluación de previsiones por instituciones independientes reduce el optimismo excesivo en escenarios oficiales, al someter proyecciones de crecimiento, ingresos y gasto a escrutinio técnico, lo que mejora la planificación y la credibilidad fiscal.
- Vigilancia del cumplimiento implica monitorear de forma continua el respeto a las reglas fiscales y señalar desviaciones, generando presión reputacional sobre autoridades para corregirlas y aumentando la transparencia ante ciudadanía y mercados.
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Replanteamiento de reglas OCDE
- Integrar riesgos fiscales
- Mejorar transparencia y credibilidad
- Ejemplo de Perú y reglas débiles
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Riesgos fiscales y vulnerabilidades
- Los riesgos fiscales abarcan eventos que pueden deteriorar significativamente la posición presupuestaria o el nivel de deuda: - Riesgos macroeconómicos: crecimiento más bajo de lo previsto, caídas en precios de materias primas o recesiones globales.
- - Riesgos de mercado: subidas de tipos de interés, cambios en la percepción de riesgo país, episodios de volatilidad financiera.
- - Riesgos cambiarios: depreciaciones que encarecen la deuda en moneda extranjera.
- - Riesgos de pasivos contingentes: garantías del sector público, rescates bancarios, litigios, responsabilidades de empresas públicas y asociaciones público-privadas.
- - Riesgos demográficos: envejecimiento de la población que incrementa el gasto en pensiones y salud.
- - Riesgos climáticos y de desastres naturales: eventos extremos que requieren grandes gastos de emergencia y reconstrucción.
- La OCDE promueve la implantación de marcos integrados de gestión de riesgos fiscales, que incluyen inventarios sistemáticos de riesgos, evaluación probabilística, pruebas de tensión y estrategias de mitigación (https://one.oecd.org/document/GOV/SBO(2024)10/en/pdf).
- La transparencia en la divulgación de riesgos mejora la disciplina de mercado y favorece decisiones políticas informadas.
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Riesgos macroeconómicos
- Crecimiento más bajo del previsto deteriora automáticamente la posición fiscal, ya que frena ingresos, eleva ratios de deuda sobre PIB y puede obligar a medidas adicionales de ajuste para mantener trayectorias sostenibles en el mediano plazo.
- Choques de materias primas afectan fuertemente a países dependientes de estos ingresos, porque caídas de precios reducen la recaudación y pueden transformar posiciones fiscales cómodas en déficits elevados y aumentos rápidos de deuda.
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Riesgos de mercado y financiación
- Aumento de primas de riesgo encarece el financiamiento soberano, al exigir los mercados mayores rendimientos para comprar deuda, lo que incrementa el costo del servicio y puede desencadenar dinámicas de insostenibilidad en economías vulnerables.
- Pérdida de acceso a mercados ocurre cuando inversores dejan de financiar al gobierno a tasas razonables, obligando a recurrir a ajustes fiscales drásticos, financiamiento oficial o reestructuraciones para restaurar la sostenibilidad de la deuda.
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Riesgos demográficos y sociales
- Envejecimiento y pensiones incrementan el gasto obligatorio en jubilaciones y cuidados de largo plazo, presionando las cuentas públicas y exigiendo reformas paramétricas o de diseño para mantener la sostenibilidad del sistema y de la deuda.
- Gasto sanitario creciente refleja mayores costos asociados al envejecimiento, avances tecnológicos y expectativas sociales, lo que puede tensionar presupuestos si no se acompaña de reformas de eficiencia y fuentes de financiamiento sostenibles.
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Riesgos climáticos y desastres
- Eventos extremos de clima como inundaciones o sequías severas pueden generar enormes necesidades de gasto de emergencia, daños en infraestructura y pérdidas de ingresos, elevando rápidamente la deuda si el país carece de amortiguadores fiscales.
- Costos de reconstrucción tras desastres naturales suelen requerir fuertes inversiones públicas en infraestructura y apoyo social, lo que incrementa el endeudamiento, de ahí la importancia de seguros, fondos de contingencia y planificación preventiva.
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Gestión integrada de riesgos
- Inventarios de riesgos fiscales consisten en listados sistemáticos de amenazas potenciales para las finanzas públicas, que incluyen pasivos contingentes y choques macroeconómicos, y permiten priorizar estrategias de mitigación y preparación presupuestaria.
- Evaluación y cuantificación de impactos busca estimar probabilidad y magnitud de cada riesgo fiscal, utilizando herramientas estadísticas y escenarios, para orientar decisiones sobre reservas, seguros y límites prudenciales de endeudamiento.
- Planes de contingencia presupuestaria detallan respuestas predefinidas ante materialización de riesgos, como reglas para usar fondos de reserva o ajustar gasto, contribuyendo a una gestión más ordenada y predecible de crisis fiscales.
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Estrategias para la sostenibilidad
- La sostenibilidad fiscal se refuerza mediante un conjunto coherente de políticas en cuatro frentes: Ingresos públicos - Ampliar la base tributaria reduciendo exenciones y tratamientos preferenciales que no se justifican por su impacto económico o social.
- - Fortalecer la administración tributaria con mejores sistemas de información, analítica de riesgo y capacidades de fiscalización.
- - Promover una cultura tributaria basada en la percepción de justicia, el cumplimiento voluntario y la vinculación entre impuestos y servicios públicos, tal como destaca la OCDE (https://www.oecd.org/es/publications/fomentando-la-cultura-tributaria-el-cumplimiento-fiscal-y-la-ciudadania_17a3eabd-es.html).
- - Impulsar la cooperación fiscal internacional para combatir la evasión y el traslado artificial de beneficios, protegiendo las bases imponibles nacionales (https://www.oecd.org/es/publications/la-cooperacion-fiscal-al-servicio-del-desarrollo_12178552-es.html).
- Gasto público - Priorizar la inversión pública de alta calidad (infraestructura, capital humano, innovación) frente al gasto corriente rígido y poco productivo.
- - Revisar y racionalizar subsidios y transferencias que no cumplen sus objetivos o generan distorsiones significativas.
- - Mejorar la gestión de proyectos de inversión, reduciendo retrasos, sobrecostos y problemas de mantenimiento.
- - Evaluar sistemáticamente programas mediante análisis de costo-beneficio y evidencia de impacto.
- Gestión de la deuda - Diversificar la base de inversores y alargar plazos medios de vencimiento para reducir el riesgo de refinanciamiento.
- - Incrementar la proporción de deuda a tipo fijo en moneda local cuando sea posible.
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Ingresos y sistema tributario
- Ampliar bases imponibles implica reducir nichos y actividades no gravadas, incorporando más contribuyentes y sectores a la tributación, lo que permite recaudar más con tipos moderados y fortalecer la sostenibilidad de las finanzas públicas.
- Reducir exenciones ineficientes supone eliminar tratamientos fiscales preferenciales que no generan beneficios claros, liberando recursos, simplificando el sistema tributario y disminuyendo distorsiones sin necesidad de aumentar los tipos impositivos generales.
- Fortalecer administración tributaria requiere mejores sistemas de información, capacidades de fiscalización y gestión de riesgos, para reducir evasión, mejorar el cumplimiento voluntario y asegurar que las reglas se aplican de forma equitativa.
- Fomentar cultura tributaria busca que la ciudadanía perciba los impuestos como contrapartida de servicios públicos de calidad, reforzando el cumplimiento voluntario y la legitimidad de las políticas necesarias para sostener la deuda responsablemente.
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Gasto público eficiente
- Priorizar inversión de alta calidad significa destinar recursos a infraestructura, educación y innovación con alto retorno social, que impulse el crecimiento potencial y facilite mantener niveles de deuda compatibles con el desarrollo.
- Revisar subsidios y programas permite identificar gastos poco efectivos o regresivos, reasignando recursos hacia intervenciones con mayor impacto económico y social, lo que mejora la eficiencia del gasto y apoya la sostenibilidad fiscal.
- Mejorar gestión de proyectos implica seleccionar, evaluar y ejecutar inversiones públicas con criterios rigurosos de costo-beneficio, controlando sobrecostos y retrasos que encarecen la deuda y reducen el valor de las infraestructuras financiadas.
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Gestión de la deuda
- Alargar vencimientos de la deuda reduce el riesgo de refinanciamiento al espaciar los pagos de principal en el tiempo, aunque pueda implicar costos ligeramente mayores, y ayuda a suavizar la carga sobre los presupuestos futuros.
- Incrementar tipo fijo y moneda local en la deuda soberana protege al país frente a subidas inesperadas de tipos y movimientos cambiarios, aportando previsibilidad al servicio y facilitando la planificación fiscal de mediano plazo.
- Diversificar base de inversores busca combinar tenedores domésticos e internacionales con distintos horizontes, reduciendo la dependencia de un grupo específico y la probabilidad de salidas abruptas de capital que tensionen el financiamiento.
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Reformas estructurales y crecimiento
- Reducir informalidad laboral y empresarial amplía la base tributaria, mejora la productividad y fortalece la protección social, creando un círculo virtuoso que facilita sostener la deuda y financiar políticas de desarrollo inclusivo.
- Mejorar clima de inversión requiere instituciones sólidas, seguridad jurídica y regulación predecible, factores que impulsan el crecimiento potencial y, con ello, facilitan mantener niveles de deuda más altos sin comprometer la sostenibilidad.
- Invertir en capital humano mediante educación y formación continua incrementa la productividad y los ingresos futuros, lo que amplía la base fiscal disponible para financiar deuda y programas sociales sin generar desequilibrios persistentes.
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Casos y ejemplos ilustrativos
- En economías avanzadas con credibilidad fiscal, bancos centrales independientes y monedas de reserva, los gobiernos pueden mantener ratios de deuda elevados durante largos períodos sin crisis, siempre que los tipos de interés se mantengan por debajo del crecimiento y exista una estrategia clara de consolidación gradual.
- Sin embargo, cuando la confianza se erosiona o las perspectivas de crecimiento se deterioran, incluso estos países pueden enfrentar fuertes ajustes.
- En muchas economías emergentes, la situación es más frágil: el acceso a financiamiento externo es más volátil, los mercados domésticos de deuda son menos profundos y las monedas son más vulnerables.
- Esto hace que la gestión prudente de la deuda y la construcción de amortiguadores fiscales sean especialmente críticas.
- La experiencia de países que han aplicado consolidaciones exitosas muestra que los paquetes creíbles, graduales, basados en la reforma del gasto y acompañados de políticas pro-crecimiento tienden a tener más éxito que los ajustes abruptos concentrados en subidas de impuestos.
- El FMI subraya que reducir la deuda en tiempos buenos amplía el espacio fiscal para responder a futuras crisis sin perder acceso a mercados (https://www.imf.org/es/publications/fm/issues/2024/10/23/fiscal-monitor-october-2024).
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Economía avanzada con alta deuda estable
- Bajos tipos y alta credibilidad permiten a economías avanzadas sostener ratios de deuda elevados durante tiempo prolongado, siempre que mantengan marcos fiscales sólidos y bancos centrales independientes que anclen expectativas de inflación.
- Necesidad de planes de consolidación surge incluso en países con alta credibilidad, porque una estrategia clara y gradual para reducir la deuda en expansiones amplía el espacio fiscal disponible para responder a futuras crisis.
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Economía emergente con deuda moderada
- Riesgo por bases tributarias estrechas en economías emergentes implica que, aunque la deuda parezca moderada, la capacidad de recaudar ingresos adicionales es limitada, lo que aumenta la vulnerabilidad ante choques y tensiones financieras.
- Dependencia de financiamiento externo hace que economías emergentes estén expuestas a cambios de apetito de riesgo global, encarecimientos súbitos o cortes de crédito, por lo que necesitan márgenes fiscales y de reservas más amplios.
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Caso Perú y disciplina fiscal
- Deuda relativamente baja, como en el caso de Perú, ofrece cierto colchón frente a choques, pero no garantiza sostenibilidad si se relajan las reglas fiscales o se adoptan políticas de gasto sin financiamiento permanente claro.
- Incumplimientos de reglas fiscales erosionan la credibilidad del marco institucional, generan dudas sobre el compromiso con la prudencia y pueden traducirse en mayores costos de financiamiento incluso cuando los niveles de deuda aún son moderados.
- Riesgo de pérdida de confianza aumenta cuando se combinan relajación fiscal, cambios frecuentes de reglas y debilidad institucional, pudiendo provocar salidas de capital, depreciaciones y mayores primas de riesgo que agravan la carga de la deuda.
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Episodios de pérdida de sostenibilidad
- Ajustes fiscales bruscos suelen aparecer cuando se ignoran señales de insostenibilidad y los mercados cierran el acceso, obligando a recortes rápidos de gasto o subidas fuertes de impuestos con elevados costos sociales y políticos.
- Reestructuraciones de deuda son procesos de renegociación con acreedores para modificar plazos, tipos o montos, que alivian la carga en el corto plazo pero pueden dañar la reputación y limitar el acceso futuro a financiamiento.
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Pros, contras y trade-offs
- La deuda pública tiene un papel económico útil: - Permite suavizar el ciclo, financiando déficits en recesiones para sostener la demanda agregada.
- - Facilita grandes inversiones de largo plazo cuyos beneficios se extienden a futuras generaciones.
- - Proporciona activos seguros a ahorradores e instituciones financieras, sirviendo como referencia para los mercados.
- Sin embargo, la acumulación excesiva de deuda genera costos y riesgos: - Mayor carga de intereses que desplaza otros usos del presupuesto.
- - Mayor vulnerabilidad a cambios bruscos en condiciones financieras.
- - Riesgo de que la consolidación futura recaiga de forma desproporcionada en ciertas generaciones o grupos sociales.
- El reto de política es encontrar un nivel y una senda de deuda coherentes con los objetivos de estabilización, desarrollo e inclusión, sin comprometer la capacidad de respuesta ante choques futuros.
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Beneficios de la deuda pública
- Suavizar el ciclo económico mediante deuda permite aumentar el gasto o reducir impuestos en recesiones, amortiguando caídas de actividad y empleo, para luego consolidar cuando la economía retoma un crecimiento sólido.
- Financiar inversiones de largo plazo con deuda distribuye el costo de proyectos cuyos beneficios se extienden en el tiempo, permitiendo que varias generaciones participen tanto del pago como de las ventajas de esas infraestructuras.
- Proveer activos seguros a través de la deuda soberana ofrece instrumentos de bajo riesgo a ahorradores y al sistema financiero, facilitando la intermediación y sirviendo como referencia para la formación de precios en los mercados.
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Costos y riesgos de deuda alta
- Mayor carga de intereses reduce el espacio presupuestario disponible para gasto social e inversión, pudiendo desplazar prioridades y forzar ajustes difíciles si el servicio de la deuda absorbe una parte creciente de los ingresos públicos.
- Vulnerabilidad a shocks financieros aumenta cuando el nivel de deuda es alto, porque cambios en tipos, primas de riesgo o liquidez internacional pueden traducirse rápidamente en mayores costos y dificultades para refinanciar vencimientos.
- Tensión intergeneracional refleja el riesgo de que decisiones de endeudamiento actuales obliguen a futuras generaciones a soportar impuestos más altos o menores servicios públicos, si la deuda no se usa para proyectos que mejoren su bienestar.
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Deuda para inversión vs corriente
- Inversión genera activos futuros que pueden incrementar el crecimiento y la recaudación, justificando en muchos casos el uso de deuda, siempre que los proyectos sean rentables y se seleccionen con criterios técnicos rigurosos.
- Gasto corriente no crea capacidad productiva duradera, por lo que financiarlo sistemáticamente con deuda lleva a mayores cargas futuras sin aumentar ingresos potenciales, lo que deteriora la sostenibilidad fiscal a mediano plazo.
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Espacio fiscal y margen de maniobra
- Evaluar margen antes de expandir gasto implica analizar espacio fiscal disponible, trayectorias proyectadas de deuda y riesgos, para que nuevas políticas se diseñen sin comprometer la capacidad de respuesta ante futuros choques adversos.
- Preservar espacio para crisis futuras supone reducir deuda y acumular colchones en épocas favorables, de modo que el Estado pueda reaccionar con estímulos fiscales cuando ocurran recesiones o desastres sin perder acceso a financiamiento.
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Agenda de acción práctica
- La sostenibilidad fiscal es un concepto dinámico y multidimensional.
- No existe un umbral universal de deuda seguro para todos los países, pero sí principios orientadores: - Mantener la deuda en una senda compatible con el crecimiento potencial y el coste del financiamiento.
- - Construir marcos fiscales creíbles con reglas bien diseñadas y supervisión independiente.
- - Integrar la gestión de riesgos fiscales en el ciclo presupuestario.
- - Reforzar sistemas tributarios justos, eficientes y apoyados por una ciudadanía fiscal robusta.
- - Orientar el gasto hacia inversión y protección social eficaz, evitando compromisos permanentes sin financiamiento.
- En términos accionables, un ministerio de Hacienda puede: - Realizar regularmente análisis de sostenibilidad de la deuda con escenarios y pruebas de tensión.
- - Publicar estrategias de deuda de mediano plazo con objetivos claros de composición y riesgo.
- - Revisar periódicamente el marco de reglas fiscales para asegurar su coherencia con los riesgos y prioridades.
- - Impulsar reformas tributarias y administrativas que aumenten la recaudación sin dañar la competitividad.
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Diagnóstico inicial del país
- Analizar trayectoria reciente de deuda es el primer paso de una agenda práctica, revisando cómo y por qué ha variado el ratio sobre PIB para identificar tendencias, shocks relevantes y decisiones de política que la explican.
- Evaluar riesgos y vulnerabilidades exige revisar exposición a choques macroeconómicos, pasivos contingentes, estructura de la deuda y debilidades institucionales, construyendo un diagnóstico integral que guíe las prioridades de reforma fiscal.
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Fortalecer marcos fiscales
- Revisar y simplificar reglas ayuda a que los marcos fiscales sean entendidos por ciudadanía y agentes económicos, reduzcan espacios de discrecionalidad y se alineen mejor con la gestión de riesgos y las capacidades administrativas.
- Reforzar instituciones independientes como consejos fiscales y oficinas técnicas de presupuesto contribuye a mejorar la calidad del análisis, limitar el uso oportunista de supuestos y dar continuidad a una senda fiscal responsable.
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Mejorar ingresos y gasto
- Implementar reformas tributarias orientadas a eficiencia y equidad puede elevar la recaudación sin dañar la competitividad, apoyando la consolidación fiscal necesaria para estabilizar la deuda y financiar políticas de desarrollo inclusivo.
- Reorientar gasto hacia inversión prioriza proyectos con alto impacto económico y social, mientras se contienen compromisos corrientes rígidos, estrategia clave para combinar crecimiento más elevado con trayectorias de deuda sostenibles.
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Monitoreo y transparencia
- Publicar análisis periódicos de sostenibilidad aumenta la transparencia, permite a mercados y ciudadanía monitorear riesgos y avances, y ayuda a corregir a tiempo desviaciones respecto a las metas fiscales establecidas.
- Divulgar riesgos fiscales clave en documentos oficiales fortalece la disciplina, pues expone posibles contingencias, incentiva a gestionarlas preventivamente y reduce la sorpresa cuando ciertos pasivos se materializan y afectan la deuda.
- Comunicar estrategia a ciudadanía y mercados requiere explicar objetivos de deuda, reformas y trayectorias esperadas de manera clara, generando apoyo social y confianza inversora indispensables para sostener políticas fiscales de largo plazo.
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Resumen extenso
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